為進一步提高電子文件歸檔和電子檔案管理水平，加快推進檔案數字化轉型，國家檔案局于2022年4月發布《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92—2022），推動規范開展電子檔案單套管理工作。

制定背景

隨著信息技術的迅猛發展，電子檔案日益成為信息記錄、傳輸、交換、利用與共享的重要載體，在國家檔案資源中的比重穩步上升。由于制度、技術限制和安全性原因，一段時間以來要求將具有永久保存價值或其他重要價值的電子檔案轉換為紙質形式或者縮微膠卷，實行雙套管理。這在當時條件下具有重要的現實意義，當然也在一定程度上造成了人力物力的浪費，給電子檔案的規范管理制造了障礙。隨著電子檔案管理研究和實踐不斷深入，電子檔案單套管理的條件已經基本成熟。新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）為電子檔案單套管理提供了原則要求和法律支撐，國家檔案局令第13號、第14號明確提出，滿足一定條件的電子文件、電子公文可以僅以電子形式歸檔，為電子檔案單套管理提供了制度依據。全國數字檔案室、數字檔案館建設的廣泛開展，電子公文、電子發票、電子證照等領域的管理探索，為電子檔案單套管理提供了堅實的實踐基礎。

實施電子檔案單套管理主要基于三方面考慮：一是與國際通行做法保持同步。美歐多國已提出向電子檔案轉型的計劃，未來將以電子形式管理和移交檔案，電子檔案單套管理已逐漸成為通行做法。二是應對經濟社會數字化轉型?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》要求“以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”，開展電子檔案單套管理是檔案行業配合其他行業數字轉型的必然要求。三是滿足檔案信息化自身發展需要。電子檔案單套管理除了節省成本、提高效率等之外，還是實現“增量電子化”檔案信息化建設任務的重要方式。

編制思路

標準編制的目標是建立一整套邏輯清晰、行之有效的電子檔案單套管理體系。為實現這一目標，編制工作全程貫徹了合法性、延續性、整體性、必要性的編制思路。

1.合法性

標準嚴格遵循《檔案法》提出的“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規”要求，并以此為基礎確立了電子檔案單套管理的5項原則，即整體系統原則、來源可靠原則、程序規范原則、要素合規原則、安全管理原則。標準正文的制度建設要求、系統建設要求、資源建設與管理要求、安全管理要求重點圍繞“來源可靠、程序規范、要素合規”要求展開，保證標準內容依法合規。

2.延續性

標準是多年來電子檔案的標準規范建設和成熟實踐的產物。標準與《數字檔案館建設指南》《數字檔案室建設指南》《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）和《黨政機關電子公文歸檔規范》（GB/T 39362—2020）等一脈相承（見表所示），既在制度建設、系統建設和資源建設等方面延續了相關標準的核心要求，又針對單套管理要求做了適當取舍和調整，便于在已有工作基礎上向電子檔案單套管理平滑過渡。

標準內容映射表

3.整體性

電子檔案單套管理是一項整體性、系統性工作，需要在制度、系統、資源、安全等多方面綜合考慮。標準實質上是一系列電子檔案單套管理所要達到基本要求的集合，要求在達到前置性條件的情況下，統籌推進制度建設、系統建設、資源建設與管理、安全管理等各項工作。

4.必要性

電子檔案單套管理的一般要求是指達到電子檔案單套管理所需的必要條件，是從需求角度提出的電子檔案單套管理要求。標準通過設置“前置性條件+約束性條件”的方法來描述達到單套管理所需條件。其中，前置性條件提出了安全可信的系統或電子設備、滿足需要的基礎設施、經費人員、協調機制、培訓機制5個方面的要求，為單套管理設置了門檻；約束性條件體現在后續章節內容中，提出了實現單套管理需要達到的最低限度條件。

主要內容

標準確立了電子檔案單套管理的原則，規定了實現單套管理所需要在制度建設、系統建設、資源建設與管理、安全管理等方面達到的要求，提出可行性評估的方式、方法。

1.制度建設要求

標準將制度建設作為約束性條件的第一項內容，主要原因是一方面要突出制度的基礎性、支撐性作用，另一方面是要改善實踐中由于制度、策略缺位導致的電子檔案管理不夠規范、難以持續等問題。標準明確實施電子檔案單套管理的機構應建立相應的管理制度、技術和工作規范體系，保證辦公自動化系統、業務系統和電子檔案管理系統相互銜接并實現預定功能，支持對電子檔案進行全過程管理的需要。其中管理制度主要規定電子檔案單套管理的職責分工、系統維護工作、流程管理要求等；技術和工作規范主要規定數據規范、接口規范、存儲和備份策略、轉換和遷移策略、應急處置方案等，配合管理制度更好的支撐系統建設、資源建設與安全管理要求。

2.系統建設要求

標準面向電子檔案進行全過程管理提出了系統建設要求。辦公自動化系統、業務系統應具備電子文件流轉、電子簽名、安全認證等在線歸檔基礎條件，能夠按要求生成存檔信息包。電子檔案管理系統應能夠接收存檔信息包實現歸檔，支持對多種門類、多種格式電子檔案進行在線管理。標準對系統部署和銜接作了專門規定。在系統部署方面，要求按照《電子文件管理系統建設指南》（GB/T 31914—2015）定義的系統關系模式優先選擇整合式或獨立式進行銜接，特殊情況下采用嵌入式系統部署的，應當采取措施保證檔案資源集中統一管理的要求。在系統銜接方面，要求采用WebService等具有可信驗證機制的安全接口通信方式進行系統間數據交互，將形成的存檔信息包從辦公自動化系統、業務系統傳遞到電子檔案管理系統。

3.資源建設與管理要求

標準從資源建設和資源管理兩方面對資源提出要求。在資源建設方面，要求電子文件形成和流轉一直在系統監控下進行，不存在脫離系統監控的情況；保存電子文件關鍵節點修改痕跡和管理過程元數據；確保電子文件組件和構成要素齊全完整，電子文件與相關元數據保持關聯關系。同時對格式、整理、封裝、編號等提出原則要求。

在資源管理方面，標準對電子檔案的命名、存儲、編目、管理權限等作出要求。需要強調的是，要按照檔號構成項逐級建立文件夾的存儲規則進行存儲，并且這里的存儲是指物理存儲而非邏輯存儲。同時要采取措施保證無非法訪問和超越權限的訪問，保證電子檔案不被非法篡改等。

4.安全管理需求

標準從系統安全、存儲與備份、轉換與遷移、安全檢測、審計跟蹤等方面對電子檔案單套管理提出了要求。系統安全要求滿足等保、分保要求，實施三員管理等。存儲與備份要求建立規劃和策略，配置專用在線存儲設備或虛擬云存儲空間并以獨立方式存儲電子檔案。轉換與遷移要求制定策略，在需要進行格式轉換和系統數據遷移時及時進行相應處理。安全檢測要求在歸檔和移交接收兩個環節進行四性檢測，并且在長期保存過程中每年至少進行1次檢測。同時，標準還要求建立審計跟蹤制度，自動記錄審計跟蹤事件信息，在電子檔案生命周期內持續維護審計跟蹤日志。

5.可行性評估

標準明確了評估指標、評估方法要求。附錄B《電子檔案單套管理可行性評估指標》采用了量化評估模式，共5個一級指標、13個二級指標、26個三級指標，所有三級指標評估結果為“通過”視為通過可行性評估。標準明確了“自評+申請評估”的評估方法，要求每三年至少進行一次復評，并且在系統環境或應用發生重大改變時立即進行復評。評估結論可以作為實施部門決策開展電子檔案單套管理的依據。

實施建議

為做好標準的推廣實施工作，建議從兩方面著手：一是完善開展電子檔案單套管理的相關配套制度建設，建立可行性評估機制和體系，為電子檔案單套管理工作建立制度與支撐。二是通過試點實施、典型示范等方式，解決電子檔案單套管理過程中的技術和實施障礙，積極穩妥推進電子檔案單套管理工作。

作者：丁德勝 寧鵬飛

作者單位：國家檔案局

文章來源：《中國檔案》2023年第2期